Es un instrumento de desarrollo a disposición de los países de mercado insuficiente —y aun de los países grandes que desean ampliar su ámbito económico— que consiste en la articulación productiva, comercial y aduanera de varios de ellos para formar un espacio económico más amplio que les posibilite el desenvolvimiento económico y social. El tamaño de su mercado interno es siempre un factor condicionante del desarrollo de un país. Este no puede ir más allá de las posibilidades que le ofrece la dimensión de su mercado. Para superar esa limitación se ha acudido a la integración económica a fin de vencer las barreras de los mercados insuficientes, producir en escala, bajar los costes de producción e incorporar moderna tecnología.
La integración tiene varias etapas. Comienza con la formación de una >zona de libre comercio entre dos o más países, sigue con la implantación de la >unión aduanera y termina con el establecimiento del >mercado común. Incluso puede ir más lejos, como lo ha hecho la Unión Europea, con la adopción de una moneda común y la creación de un aparato institucional comunitario para el manejo de la política monetaria, cambiaria y crediticia de todos los países miembros; pero ésta es ya una integración política y no meramente económica.
En todo caso, el proceso de integración puede tener varios grados de intensidad.
La zona de libre comercio se forma por el abatimiento de las barreras arancelarias y la apertura recíproca de mercados entre los países que la conforman. El territorio de ellos forma un solo y gran mercado para los productos de los países integrados, pero cada uno de ellos mantiene sus aranceles aduaneros con respecto a los países de fuera de la región.
La unión aduanera adviene cuando a la zona de libre comercio se le añade un arancel externo común, destinado a gravar los bienes procedentes de “terceros países”, o sea de países de fuera del área.
Si además se armonizan las legislaciones y las políticas macroeconómicas, se avanza hacia el mercado común, que implica el libre tránsito de todos los factores productivos, esto es, personas, bienes, servicios, capitales y tecnologías.
Este es el proceso de integración económica.
Se puede ir más allá, como pretende la Unión Europea, pero ésta es ya una dimensión política y no solamente económica de la integración porque además de haber adoptado el 1º de enero de 1999 una moneda común —el <euro—, de haber creado un aparato institucional encargado de manejar la política monetaria compartida y de establecer parámetros dentro de los cuales han de moverse las >variables de la deuda pública, la inflación, el <déficit fiscal, las >tasas de interés y los tipos de cambio de todos los países miembros, establece como condición de pertenencia la implantación en ellos de las garantías del Estado de Derecho, la estabilidad de sus instituciones democráticas, la observación de los derechos humanos y el respeto a las minorías étnicas y culturales.
La integración económica no es una panacea para todos los males de un país. Considerarlo así es un error que se comete con frecuencia. No se puede pedir a la integración más de lo que ella está llamada a dar. La integración es sólo un instrumento para impulsar el <desarrollo de los países integrados, especialmente el desarrollo industrial que, por la vía de creación de demandas, reactiva las otras áreas de la economía: la agricultura, la agroindustria, los servicios y el comercio.
Al comienzo, ella fue un instrumento de los países pequeños, cuya estrechez del mercado, bajo poder adquisitivo de la población y altos índices de >marginación social produjeron un estrangulamiento económico que resultaba imposible de superar dentro de los marcos nacionales. La integración fue, para ellos, una solución a su estancamiento económico. Habían agotado las posibilidades de su desarrollo y no tenían otra manera de superar sus limitaciones internas que por medio de la formación de ámbitos económicos mayores en los que pudieran circular libremente los factores de la producción en el más amplio sentido: personas, fuerza laboral, bienes, servicios, capitales, conocimiento científico, tecnología e información.
Sin embargo, más tarde los países grandes han visto también en ella un instrumento para acelerar su desarrollo. El MERCOSUR, que agrupa a Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela (que se incorporó el 31 de julio del 2012 pero que cuatro años después fue suspendida como miembro de la organización por sus reiteradas y graves violaciones gubernativas de los derechos humanos), así como el Tratado de Libre Comercio (TLC), que integra a las tres principales economías hemisféricas que, en conjunto, representan el 81% de la población, el 72% de la superficie territorial, el 97% del producto bruto y el 93% de las exportaciones de la región, demuestran que la integración puede ser útil también para los países grandes que buscan mejorar su <competitividad en la economía mundial y colocar sus excedentes de producción en mercados ampliados.
La integración supone la creación de autoridades comunitarias con poder para legislar, imponer el cumplimiento de los acuerdos entre los países, dirimir los conflictos que surjan entre ellos y, en general, conducir el proceso integrador. En otras palabras, implica erigir un poder vinculante sobre los países miembros. Hacia el año 2000 la Unión Europea, por ejemplo, había formulado el 75% de la legislación económica vinculante de sus Estados miembros. Y eso, por supuesto, suscitó un problema de soberanía. ¿Hasta qué punto la creación de organismos supranacionales, dotados de normas y autoridad cuyas disposiciones son de obligatoria observación para los Estados, significa una merma del concepto de soberanía? ¿La formación de un organismo comunitario, con facultades para tomar decisiones erga omnes sobre los Estados, es compatible con ella?
Este tema empezó a discutirse hace mucho tiempo, en los albores mismos de los proyectos de integración. Recuerdo haber asistido en febrero de 1967 en Bogotá a una mesa redonda organizada por el Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales y patrocinada por la Universidad Nacional de Colombia, que enfrentó a constitucionalistas e internacionalistas en la discusión de este asunto. La conclusión fue que, en materia de principios, no hay incompatibilidad entre integración y soberanía. La formación de órganos comunitarios, bajo un sistema jurídico específico —el Derecho de Integración o Derecho Comunitario—, no menoscaba sino que reafirma el concepto de soberanía puesto que cada uno de los Estados que participa en el proceso lo hace voluntariamente y limita los alcances de su propio poder a cambio de las ventajas económicas que la supeditación a un orden comunitario le puede ofrecer. Se trata, en realidad, de una autolimitación. Y esta es una potestad propia de los entes soberanos. La >soberanía es, por definición, la facultad de los Estados para autoobligarse y autodeterminarse.
1. Las primeras iniciativas de integración. A finales de la década de los 40, con el establecimiento de la >unión aduanera entre Bélgica, Holanda y Luxemburgo (Benelux) y con la formación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), de la Unión Europea de Pagos y de la Autoridad Internacional del Ruhr, se dieron en Europa las primeras iniciativas de integración. Esta primera fase del proceso culminó con la suscripción del Tratado de Roma el 25 de marzo de 1957, que estableció la Comunidad Económica Europea (CEE).
El >plan Marshall de Estados Unidos, que se implantó en 1948 para la rehabilitación económica de los países europeos afectados por la >segunda guerra mundial, creó la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), que fue probablemente el primer escalón del proceso de integración de Europa occidental. La OECE con el pasar del tiempo se transformó, en 1960, en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que tiene los siguientes miembros plenos: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza, Turquía, Israel, Estonia, Eslovaquia, Eslovenia y Chile.
Como respuesta al plan Marshall y a la OECE, los países de la órbita marxista formaron el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), conocido también como el COMECON. Esto ocurrió en enero de 1949. Sus fundadores fueron la Unión Soviética, Checoeslovaquia, Hungría, Rumania y Bulgaria. Después ingresó Albania pero abandonó la organización en 1968, a raíz de las desavenencias sino-soviéticas. En 1962 entró Mongolia y Cuba en 1973. Si bien el COMECON nació con objetivos de cooperación solamente, en 1974 amplió sus horizontes hacia la integración entre los países marxistas al incorporar a sus fines los Principios Fundamentales de la División Internacional Socialista del Trabajo y el Programa Completo de profundización y perfeccionamiento de la cooperación y el desarrollo de la integración económica socialista.
Sus resultados, sin embargo, fueron muy pobres. Desde su fundación hasta la muerte de Stalin en 1953, su acción se limitó casi por completo a registrar los acuerdos de pagos bilaterales concluidos entre los países miembros. A partir de 1954 el COMECON dinamizó algo su operación. Propició la celebración de los llamados acuerdos de especialización, con el énfasis puesto en la industria pesada, en virtud de los cuales cada país miembro tomó para sí la construcción de determinados tipos de máquinas a fin de aprovechar la economía de escala. Pero los países tuvieron que afrontar serios problemas de costes, de calidad y de precios en su producción industrial, así como de convertibilidad en la moneda que utilizaban en sus transacciones, puesto que ni aun los rublos convertibles llegaron a ser eficaces medios de pago internacionales. La organización hizo crisis en 1990, en la reunión celebrada en Sofía, en que se produjeron las más virulentas críticas al sistema. Los delegados, al evaluar sus rendimientos en cuarenta años, condenaron el “despilfarro energético”, el “sobredimensionamiento de la industria pesada”, la “subordinación a los intereses soviéticos” y muchas otras anomalías. Las dificultades fueron tan grandes que el 27 de junio de 1991 se firmó el acuerdo de disolución del COMECON.
2. La Comunidad Económica Europea. La formación de la Comunidad Económica Europea, a partir de la suscripción del Tratado de Roma el 25 de marzo de 1957 por parte de los seis países iniciadores —Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda—, fue la culminación de los esfuerzos emprendidos desde la terminación de la Segunda Guerra Mundial para unificar Europa occidental y formar su mercado común. En 1973 ingresaron tres nuevos países a la Comunidad: Dinamarca, Irlanda e Inglaterra; en 1981 se incorporó Grecia; en 1986 España y Portugal; en 1995 Austria, Finlandia y Suecia; en el 2004: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Lituania, Letonia, Hungría, Malta, Polonia y República Checa; en el 2007 ingresaron Bulgaria y Rumania y en el 2013 se sumó Croacia. De modo que la Unión Europea está compuesta —sin que ésta sea una cifra final— por 28 países, cuyos territorios y economías forman un solo mercado común, y es el proyecto más avanzado del mundo en materia de integración. En el año 2013 tenía una población total de 530'200.000 habitantes distribuidos en los territorios de sus países miembros.
Todos aquellos países cumplieron con los denominados "criterios de Copenhague" para poder ingresar, lo cual significaba que, en lo político, eran considerados Estados —según el concepto geopolítico europeo— en los que imperaban instituciones garantizadoras de la democracia, la vigencia del Derecho, la protección de las minorías y el respeto a los derechos humanos; y, en lo económico, tenían sistemas de mercado con niveles de competitividad para desenvolverse en el ámbito mercantil de Europa y respetaban el Acuerdo Europeo de las "cuatro libertades básicas", que se resumían en la libre circulación de personas, capitales, mercancías y servicios. En tales condiciones, cada uno de ellos asumió las obligaciones inherentes a su membresía de la Unión, especialmente en lo relativo a la política exterior y de seguridad común.
El proceso avanzó a pesar de los temores de que la integración traería altos índices de inmigración y la afluencia de mano de obra barata que perjudicaría a los trabajadores europeos, y del choque cultural y el impacto de los bajos estándares medioambientales de los países del este europeo que ingresaban a la Unión.
El Tratado de la Unión Europea —conocido también como Tratado de Maastricht— firmado el 7 de febrero de 1992, dio una nueva estructura y alcances al proceso de integración de Europa, entre otras razones, porque produjo el nacimiento de la Unión Económica y Monetaria (UEM), creó el <euro como moneda común europea y estableció las autoridades supranacionales para administrarla.
Para afrontar el reto de una Unión Europea con veintiocho miembros, la cumbre de jefes de Estado y de gobierno celebrada en Niza a principios de diciembre del 2000 reformó las instituciones europeas de la integración. El parlamento comunitario de 626 diputados pasó a ser de 728, la comisión europea tuvo un comisario por país —o sea 27 en aquel tiempo— y el consejo de ministros adoptó un nuevo método de cómputo para la votación. En la cumbre de Gotemburgo, Suecia, celebrada a mediados de junio del 2001, los líderes de la UE ratificaron su decisión de admitir nuevos socios a condición de que ellos afirmaran su respeto a los derechos humanos y aproximaran sus indicadores económicos y sociales a los de los países miembros.
Su ampliación hacia el este no sólo que modificó el mapa europeo —porque Alemania y Austria, que fueron el lindero oriental de la Europa occidental, se han convertido en su centro geográfico— sino que además tiene incidencia en el orden político y económico internacional del siglo XXI. Una Europa con alrededor de 500 millones de habitantes, un área agropecuaria de 200 millones de hectáreas (según cifras del 2009) y una potencia económica incrementada tiene un peso específico mayor en la toma de las decisiones mundiales. La admisión de los nuevos socios significó un aumento del 29% en la población total de la UE, del 33% en la superficie territorial y del 44% en el área cultivable. Pero la incorporación de los países del este europeo implicó también profundas transformaciones en el interior de ellos, puesto que debieron hacer grandes esfuerzos de preparación para ingresar a la comunidad. Esfuerzos dirigidos hacia el fortalecimiento del Estado de Derecho, la estabilidad de sus instituciones democráticas, la garantía plena de los derechos humanos, el respeto a las minorías étnicas y culturales y la apertura económica. La incorporación a la UE significó para ellos el abandono de ciertos patrones culturales tradicionales, la armonización de políticas económicas con Occidente y la apertura de sus mercados a la competencia interregional. Todo lo cual supuso importantes cambios en las instituciones políticas y económicas de países sometidos antes a la planificación, gobierno y administración centralistas.
Este proceso de “absorción” de los nuevos socios en el seno de la UE no estuvo exento de dificultades causadas, entre otros factores, por el inferior grado de desarrollo económico, la menor renta nacional, las bajas prestaciones sociales y los elevados índices de desempleo laboral que imperaban en los países del este europeo. Uno de los problemas que ello planteó fue que los fondos estructurales, los fondos de cohesión, el fondo social europeo y el fondo europeo de orientación y garantía, contemplados en los presupuestos de la UE para financiar obras viales, aeropuertos, ferrocarriles y desarrollo turístico y potenciar sectores productivos, fomentar el empleo, capacitar mano de obra calificada, impulsar la agricultura y la ganadería y ayudar a las regiones más deprimidas de Irlanda, España, Portugal y Grecia, tuvieron que redistribuirse para atender las necesidades de los nuevos socios de inferior grado de desarrollo relativo, cuyas economías eran esencialmente agrarias, en perjuicio de los países anteriormente beneficiados con esos recursos financieros.
El tan controvertido Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992, ratificado en fechas distintas por los Estados suscriptores y en vigencia desde fines de 1993, entrañó un viraje en el proceso de integración europea y pretendió sentar las bases de la futura integración política. Después de haber acogido la propuesta del canciller Helmud Kohl de Alemania y del presidente de Francia François Mitterrand y de haberla completado con la sugerencia de Felipe González, a la sazón presidente del gobierno español, en ese tratado por primera vez se plantearon los objetivos políticos de la Unión Europea (UE), entre ellos los de instituir la ciudadanía común, crear la moneda única, institucionalizar el Banco Central Europeo (BCE), implantar una política exterior y de seguridad compartida, establecer la cooperación aduanera y formular normas comunes en materia de asilo, inmigración, delincuencia, drogas, terrorismo y asuntos fronterizos.
El tratado buscó la Unión Económica y Monetaria (UEM) de los países europeos y estableció el programa de convergencia que cada uno de ellos debe seguir en su manejo macroeconómico para alcanzar este objetivo. Señaló que su inflación no puede ser superior en el 1,5% anual a la media de los tres países miembros de menor inflación. El déficit fiscal no debe ser mayor al 3% del PIB del propio país. La deuda pública no puede pasar del 60% de su producto interno. El >tipo de interés no debe exceder del 2% de la media de los tres países miembros con tipos oficiales de interés más bajos. Y en cuanto al >tipo de cambio, las monedas que aspiren a pasar a la unión monetaria deben haber permanecido por lo menos durante los dos últimos años dentro de la banda estrecha del sistema monetario europeo.
En cumplimiento de estos propósitos y metas, el primero de enero de 1999 se inició la tercera fase del proceso de implantación de la moneda común europea, denominada <euro, y de la creación del aparato institucional encargado de manejar la política monetaria de los países integrantes de la Unión Económica y Monetaria (UEM).
A partir del primer día de 1999 se abrió un período de transición durante el cual las monedas nacionales dejaron de ser independientes, puesto que se vincularon irrevocablemente al euro, aunque mantuvieron su condición de medios de pago de curso legal hasta que fueron remplazadas por los billetes y monedas <euro desde el 1 de enero del 2002.
En el curso de los últimos seis meses del período de transición —o sea de enero a junio del 2002— se desarrolló un proceso de conversión entre las monedas nacionales y la moneda común de acuerdo con las tasas de cambio fijadas irrevocablemente, no obstante lo cual los pagos pudieron hacerse todavía en cualquiera de esas monedas. Durante este lapso nadie estuvo obligado a utilizar el euro pero tampoco impedido de hacerlo, según el principio de no obligación, no prohibición. Este proceso concluyó el 30 de junio del 2002, ya que al día siguiente entraron en circulación los billetes y monedas euro que empezaron a regir como signos monetarios únicos. De allí en adelante las monedas nacionales pudieron ser canjeadas por euros pero no usadas como medios de pago.
En cuanto a la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, el tratado en su artículo 3.B adoptó el principio de la subsidiaridad en virtud del cual “la Comunidad actúa en los límites de competencia que le son concedidos y de los objetivos que le asigna el presente tratado. En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad no interviene, conforme al principio de subsidiaridad, más que en la medida en que los objetivos de la acción prevista no pueden ser satisfechos de manera suficiente por los Estados miembros y pueden, por tanto, realizarse mejor a escala comunitaria”.
Esto significa que se atribuyeron a la autoridad comunitaria sólo las funciones que no eran ejercidas a escala nacional por los gobiernos, sin menoscabo de la cohesión de la unión económica y monetaria de la Unión Europea.
El proceso comunitario europeo es, sin duda, el más avanzado que está en marcha en el mundo. Después de la integración económica se propone llegar a la integración política. Sin embargo, a cada paso se suscitan confrontaciones entre “la Europa de las diversidades” y la “Europa de la unión”, ya que a pesar de todo siguen pesando las disparidades históricas, culturales, políticas y económicas que crean obstáculos en el camino de la integración.
La Unión Europea de los 28 —de los 27, en realidad, porque en el año 2017 se separó Inglaterra— supone la existencia de alrededor de 1.300 regiones, comunidades autónomas, distritos, departamentos, länder y grupos de municipios. Tiene un territorio común de 4'689.000 kilómetros cuadrados y agrupa a 505'864.900 personas —cifras del 2012— que tienen diferentes culturas y que hablan más de setenta lenguas nacionales o regionales, de las cuales veinte son las oficiales de la Unión. Forman parte de ella: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania y Suecia. Es éste, por tanto, un proceso muy complejo de integración que avanza trabajosamente. Hay miedo a la inmigración, a la pérdida de identidad nacional, a los choques culturales, a las disparidades políticas, a las diferencias religiosas, a la diversidad idiosincrásica, a la pérdida de cohesión social, al incremento de la delincuencia y al terrorismo. Todo esto a pesar de que la Carta Europea de Derechos Fundamentales establece que "la Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística".
Ya en el pasado el Tratado de Maastricht levantó encendidas polémicas en Europa a la hora de ratificarlo. La beligerancia se planteó entre los “europeístas”, que sostenían la conveniencia de la moneda común y de sus instituciones, y los opositores que afirmaban que ellas crearían una instancia monetaria supranacional que afectaría a la soberanía de los Estados y que excluiría la posibilidad de instrumentar políticas monetarias nacionales e independientes. Algunos fueron más lejos: sostuvieron que la moneda única sería perjudicial para el desarrollo de las economías nacionales. Lo cierto es que la ratificación del tratado tuvo tropiezos. La mayoría de los Estados lo hizo por la vía de decisiones parlamentarias en tanto que otros acudieron al expediente del >plebiscito, en el que obtuvieron generalmente estrechos resultados en favor de la ratificación. Dinamarca, sin embargo, votó en contra y Noruega se excluyó del proceso comunitario.
En septiembre de 1994 los gobiernos de Francia y Alemania, impacientes ante la lenta marcha de la integración, adoptaron la idea de la “Europa a varias velocidades” y plantearon la división de los países miembros de la Unión Europea en tres grupos concéntricos, según su nivel de adaptación a la legislación comunitaria: los países más integrados formaban el núcleo central (presumiblemente Francia y Alemania), luego vino el grupo de los Estados que aún no estaban preparados económica o políticamente para la plena integración y, finalmente, el tercer círculo de países menos comprometidos con la unión total.
La tesis de la “Europa a varias velocidades” aseguraría que los Estados deseosos de ingresar a la U. E. no detuvieran el avance del proceso integrador.
La construcción de la Unión Europea representa un fenómeno nuevo en la Ciencia Política, en el Derecho Constitucional y en el Derecho Internacional. La suya no es una vinculación federal ni conferederal de Estados. Es algo diferente. Pretende la creación de un espacio político en el que deben coexistir los Estados miembros con la Unión y somete a la soberanía a un desdoblamiento funcional entre la esfera de autoridad de los Estados y una suerte de “soberanía comunitaria” o “soberanía compartida” en áreas definidas como de interés común. El Tratado de Maastricht no sólo que dio nacimiento a la Unión Económica y Monetaria (UEM), o sea a la moneda única y a las autoridades supranacionales para administrarla, sino que además sometió a la jurisdicción comunitaria ciertos elementos de la política exterior, de la seguridad común, de la justicia y de la polic&iacut
